“The Co-opted State”, como políticos controlam a carreira dos servidores públicos

Recentemente uma professora do Departamento de Governo da London School of Economics (LSE), Sarah Brierley, lançou um livro que está com acesso aberto e gratuito para baixar na Cambridge Core, e serve como excelente leitura (livro completo). O título “The Co-opted State“, em português “O Estado Cooptado“, e o subtítulo, em tradução livre, fala de como o controle dos políticos sobre a carreira dos burocratas ameaça a governança. Burocratas, no livro, são os servidores públicos que planejam, contratam e executam as políticas no dia a dia.

Li o livro pensando bastante no Brasil, porque a relação entre quem manda no governo e quem ocupa o cargo público é um assunto antigo por aqui. Na República Velha, o governo estadual garantia o poder do coronel local entregando a ele o controle dos cargos públicos, do delegado de polícia à professora primária, e recebia os votos em troca, como resume o historiador José Murilo de Carvalho. O livro não estuda o Brasil, mas faz uma pergunta que ajuda a olhar para essa história, a de saber se um servidor contratado por mérito fica livre da pressão de quem manda no governo (fonte).

A Sarah Brierley é professora associada de política comparada no Departamento de Governo da LSE e pesquisa Estado, corrupção e política eleitoral na África subsaariana. Ela fez o doutorado em ciência política na UCLA, onde o livro nasceu como tese (p. xvii), e hoje conduz um projeto sobre financiamento político na África com bolsa do UKRI, o órgão britânico de fomento à pesquisa (fonte). O capítulo 4 vem de um artigo dela de 2020 no American Journal of Political Science, que tem versão aberta no repositório da LSE (fonte).

O livro abre em um distrito do sul de Gana, com uma escola nova construída numa colina. As paredes recém-pintadas de amarelo brilhavam ao sol e os pais estavam animados, porque a escola antiga era escura e superlotada. Só que as janelas não fechavam, animais entravam nas salas, os fios ficavam expostos e as salas estavam trancadas com cadeado desde que foram pintadas (p. 3). O que intriga a autora é que a obra tinha dinheiro e foi tocada por servidores bem formados e competentes, então a falta de capacidade, sozinha, não explica o resultado (p. 4).

Ela responde ainda na introdução. A escola falhou porque a prefeitura entregou o contrato a um aliado político, e não a uma disputa aberta, e o prefeito escolheu uma empresa disposta a repassar parte do orçamento da obra à campanha do partido (p. 5). Todo o resto do livro trata de explicar como isso acontece com servidores contratados por mérito e por que acontece mais em uns distritos do que em outros, já que existem mais diferenças de desempenho dentro de um mesmo país, entre órgãos e governos locais, do que entre países (p. 4).

Essa variação interna é o que enfraquece as explicações mais amplas, como herança colonial, direito de propriedade, nível de democracia ou sistema eleitoral, que ela cita junto com autores como Acemoglu e Robinson (p. 4). Elas ajudam a entender diferenças entre países, mas explicam mal por que um distrito funciona e o vizinho não (já escrevemos sobre isso aqui). As explicações mais próximas também não dão conta sozinhas, e ela passa por elas na introdução (pp. 8-16).

A primeira diz que faltam servidores preparados ou que a contratação não segue o mérito, que no livro significa contratar por formação, conhecimento, habilidade e experiência para o cargo (p. 6). No Brasil isso lembra o concurso público, embora os dois conceitos não sejam exatamente a mesma coisa, e em Gana o recrutamento combina prova e entrevista (p. 68). Só que a parcela de burocratas de alto escalão com curso superior subiu de cerca de 6% em 1984 para quase 40% em 2010 (p. 11), então o problema não parece ser falta de gente formada.

A segunda olha para o incentivo individual do servidor, com salário baixo e pouca fiscalização. Nos modelos clássicos ele rouba para si, e eles não explicam o servidor que age em nome de políticos e partidos, porque nesse caso salário alto não resolve (p. 13). A terceira aponta a competição eleitoral. Ela reconhece que disputas apertadas no plano nacional empurram reformas no serviço público, mas defende que no plano local acontece o contrário, porque a briga por cada voto leva o político a distribuir mais favores e encarece a campanha (pp. 14-15). A quarta olha para o eleitor, que muitas vezes quer receber algo pessoal do candidato e não quer perder isso para um concorrente que continue distribuindo, o que trava a mudança para os dois lados (pp. 15-16).

O ponto de partida dela é que o político ganha voto de duas maneiras. Uma é a distribuição programática, em que os benefícios seguem regras públicas, como uma aposentadoria. A outra é a não programática, em que os critérios são discricionários e muitas vezes dependem de o beneficiário votar no candidato, o que a literatura chama de clientelismo (p. 33).

Na prática o político mistura as duas, e daí vem o dilema. Servidores competentes ajudam a entregar política pública com eficiência, mas a contratação por mérito reduz a lealdade, e o político precisa de lealdade quando quer que o servidor dobre uma regra ou faça vista grossa para um desvio (p. 5). Isso acontece porque sobram menos empregos para dar de presente e porque processos automatizados e órgãos de controle tiram poder de decisão do político e aumentam o risco de quem se prestar a manipular alguma coisa (p. 38).

A saída que ela propõe é o político contratar por mérito e manter poder sobre a carreira de quem foi contratado, o que ela chama de career control (controle de carreira) (p. 5). O controle funciona pela interferência nas promoções, no tipo de trabalho que o servidor recebe e no lugar onde ele é lotado (p. 5), e tudo isso serve de cenoura para quem colabora e de vara para quem atrapalha (p. 40).

O que dá força a essas ferramentas é a vida do servidor. Uma transferência pode separá-lo da família, e sair do serviço público costuma ser uma alternativa ruim onde há pouco emprego formal, porque o cargo em geral paga melhor e dá estabilidade (p. 18). Outra observação que podemos fazer é que isso muda o modelo clássico de corrupção. O servidor pode colaborar mesmo sem receber nada, ou recebendo uma propina bem menor que a do político, porque o que ele tem a perder está na própria carreira (p. 78).

Ela usa isso para criticar os índices que medem a qualidade de um Estado. Vários deles tratam a contratação por mérito como se garantisse a separação entre a carreira do político e a do servidor (pp. 40-41), e as duas coisas podem andar separadas. Na Índia, o ingresso no serviço administrativo de elite é muito disputado, e mesmo assim a carreira depende também da lealdade a quem foi eleito (p. 41). Na minha opinião esse é o ponto mais útil do livro para quem trabalha com administração pública.

Falta entender por que o político precisa tanto desse servidor leal, e uma parte da resposta é dinheiro de campanha. Em muitas democracias em desenvolvimento o candidato precisa bancar a própria campanha, e as campanhas de rua são caras, com candidatos à presidência de Gana chegando a precisar de até US$ 150 milhões em 2024, segundo estimativas (pp. 36 e 58). As licitações, que são a disputa entre empresas para o governo contratar obras e serviços, entram nessa conta porque movimentam cerca de 14% do PIB e metade dos gastos dos governos nos países africanos, e desviar uma fatia pequena já ajuda a campanha (p. 37). Como eu trabalho com licitações no dia a dia, li essa parte com bastante atenção, e o esquema depende dos servidores que tocam o processo (p. 38).

Gana funciona bem como laboratório porque os burocratas de alto escalão dos governos locais são contratados de forma centralizada, na capital, e depois lotados nos distritos, o que deixa a qualidade da contratação parecida em todo lugar (p. 20). Os prefeitos, que no livro são os chefes executivos dos distritos, são indicados pelo presidente, precisam do apoio de dois terços do conselho local e perdem automaticamente o cargo se o presidente não for reeleito, embora a vitória do presidente também não garanta a recondução deles (p. 57). Com isso eles não são eleitos, mas vivem sob pressão eleitoral, porque a carreira deles depende do desempenho do partido.

Ela mostra primeiro que a entrada é relativamente meritocrática. Entre os contratados de 2010 a 2016, 67% passaram por prova (p. 68), e quando o governo mudou em 2008 o perfil dos contratados para cargos técnicos praticamente não se alterou, enquanto nos cargos de baixa qualificação a chance de contratar gente de perfil ligado ao novo partido subiu 11 pontos percentuais, com a filiação medida por etnia e região de origem (pp. 70 e 73).

Em seguida vem a corrupção, que é difícil de medir porque ninguém confessa. Para contornar isso ela usou a técnica da resposta aleatorizada, em que o entrevistado joga um dado sem o pesquisador ver, responde sim se cair 1, responde não se cair 6, e nos outros números responde a verdade (p. 80). Como ninguém sabe se o sim veio do dado ou da realidade, a pessoa fica mais à vontade, e a estatística depois desconta o efeito do dado. Com mais de 800 burocratas de 80 governos locais (pp. 21-22), 46% responderam que os contratos no seu distrito vão para empresas que provavelmente repassam parte do dinheiro à campanha do partido no poder (p. 81).

O ponto central do capítulo 4 é que o servidor colabora mais quando acredita que o prefeito pode transferi-lo. Segundo as estimativas dela, 53% dos que veem o prefeito com muita influência sobre transferências dizem que há corrupção nos contratos, contra 26% entre os que veem pouca influência (p. 89). A promoção quase não entra nessa história em Gana porque quem decide são bancas de técnicos e professores (p. 83), enquanto a transferência precisa da aprovação de uma única pessoa, também ligada ao partido no poder (p. 85).

Ela ainda usou um list experiment (experimento de lista), em que metade dos entrevistados recebe uma lista de possíveis motivos para um servidor ser transferido e a outra metade recebe a mesma lista com um motivo a mais, que é tentar denunciar irregularidades. Cada um só diz quantos itens acha plausíveis, sem apontar quais (p. 91). O resultado é que 58% acreditam que denunciar pode levar a uma transferência, apesar de Gana ter uma lei de proteção a denunciantes desde 2006 (pp. 6 e 91). Com isso o servidor passa a ter medo de ser punido também quando se recusa a participar, o que vira o modelo tradicional de corrupção de cabeça para baixo (p. 92).

No capítulo 5 ela mostra como o esquema funciona, e um ponto interessante é a discrição dos métodos. Prazo curto de divulgação e edital sob medida são visíveis demais, e o servidor só topa participar se o esquema passar despercebido (p. 105). Em Gana os dois métodos mais usados são a venda restrita e a informação secreta. Na venda restrita, o servidor imprime só três cópias dos documentos da licitação e vende ao contratado que o prefeito quer, e como a lei exige pelo menos três propostas, o escolhido entrega as três, em nome de empresas dele ou de amigos, com duas propostas fracas de propósito (pp. 105-106). Na informação secreta a disputa é aberta, mas o favorito recebe antes a estimativa de custo da prefeitura, e um auditor interno comparou isso a uma prova em que um candidato já sabe as perguntas (p. 106).

Depois de ganhar, o contratado renegocia o valor, e a obra pode acabar custando mais de três vezes o contratado (p. 106). Os dados de milhares de contratos confirmam o padrão, com cerca de 80% das empresas ganhando contratos em um único distrito (p. 98), embora a distância média entre capitais de distritos seja de 19 km (p. 108). Um servidor ouvido em outro estudo, citado por ela, chegou a dizer que em todos os anos de serviço nunca viu um contrato ser concedido por mérito (p. 104).

A competição eleitoral aparece de novo aqui. Nos distritos mais disputados, 77% dos contratos foram para empresas de um distrito só, contra 68% nos menos disputados (p. 114), e o efeito é maior quando o prefeito tem ambição de virar candidato a deputado, porque as primárias dentro do partido custam caro (pp. 115-116). Vale dizer que esses números vêm do primeiro período analisado, e no segundo a diferença de cerca de 5 pontos não foi estatisticamente significativa sozinha, embora tenha apontado na mesma direção (p. 114).

As empresas que ganham costumam ser de dois tipos. Umas são doadoras, que financiaram o partido ou o prefeito, e outras são empresas de partido, que pertencem a dirigentes locais da legenda, a quem o prefeito precisa agradar porque eles ajudam a manter ou derrubar o nome dele (pp. 117-119). Em um experimento com os burocratas, ser empresa de partido aumentou a expectativa de ganhar o contrato mesmo sem experiência em construção (p. 121), e há empresas que emprestam certificados a quem não tem, para que a proposta saia em nome de uma firma habilitada (p. 124).

O custo aparece na obra. Uma propina de 10% do contrato, repetida por vários intermediários, pode chegar a 30% ou 50% do valor final, e para recuperar o dinheiro o contratado usa material pior, dispensa equipamento ou reduz o tamanho da obra (p. 124). Ela lembra que alunos já morreram em salas de aula que desabaram, e que o servidor que reclama de uma obra ruim feita por empresa com padrinho político pode ser tratado como opositor e afastado do distrito (p. 125). Um servidor sênior estimou que 60% dos orçamentos locais poderiam ser economizados com licitações realmente competitivas (p. 125).

Na escolha de onde a obra será feita o padrão se repete. Segundo os servidores entrevistados, o prefeito muda o local depois de o plano ser publicado, e o servidor precisa justificar a mudança em ata, sem citar o prefeito (p. 132). Na análise observacional de 709 obras da região Central entre 2013 e 2016, as comunidades em que o partido no poder teve mais votos receberam mais projetos, embora as mais pobres também recebessem mais (pp. 134 e 137). No experimento com os burocratas, o efeito de a comunidade ter votado no governo foi maior do que o da pobreza, 1,1 ponto contra 0,5 numa escala de 1 a 7 (p. 139).

Ela evita retratar o servidor como vilão. Lembra que ele nem sempre cede à pressão (pp. 27-28), que a maioria quer alocar as obras por necessidade e seguir o plano (p. 142) e que servidores costumam desejar servir ao interesse público, o que os torna aliados na hora de desenhar reformas (p. 167).

Fora de Gana, o capítulo 7 olha para a Índia e a Indonésia, dois países de renda média com eleições competitivas e muito clientelismo (p. 147), e trabalha com estudos de outros autores, e não com dados novos. Na Índia, um funcionário do serviço administrativo de elite tem 53% de chance de ser transferido em um ano e muda de posto a cada 16 meses, em média (p. 152). O contraste fica claro no orçamento, porque o controle informal que as transferências dão aos políticos é estimado em 49% do orçamento de desenvolvimento, maior do que os 32% de controle formal que eles têm em alguns estados (p. 154). Na Indonésia, a rotação de autoridades, chamada de rolling pejabat, também funciona como cenoura e como vara (p. 153), e a venda de cargos públicos movimenta cerca de US$ 1 bilhão por ano, segundo relatos (p. 158).

Sobre reformas, a primeira frente é separar de fato as carreiras. Ela cita prazo mínimo de permanência num posto, com a proposta de dois anos na Índia, bancas de promoção formadas por servidores e não por políticos, colegas monitorando o trabalho de cada um, estabilidade no cargo e órgãos centrais autônomos, como a agência nacional de pessoal do Japão (pp. 160-162), e avisa que rigidez demais tem custo, porque desmotiva o servidor e dificulta a reação a mudanças (p. 161).

A segunda frente é reduzir a dependência do político em relação ao favor, algo que cai quando o eleitor fica mais rico e mais urbano e quando programas nacionais chegam ao cidadão administrados de forma centralizada, como o Bolsa Família no Brasil e o Progresa no México, que reduziram o clientelismo (pp. 162-163). A terceira é mexer no financiamento político, com dinheiro público para os partidos e limites de gasto aplicados de verdade (pp. 164-165). Na Inglaterra, a lei de 1883 contra práticas ilegais nas eleições fez o gasto total de campanha cair 40% entre as eleições de 1880 e 1885 (p. 165).

Na minha visão, dois cuidados ajudam na leitura. O primeiro é que a medida central de corrupção vem da percepção dos burocratas, e não de auditorias, porque, segundo ela, é um segredo aberto que prefeitos e servidores subornam auditores para que não relatem corrupção (p. 79), e ela defende que o que importa é o poder de carreira que o servidor acredita que o político tem (p. 87). O segundo é que os dados sobre onde as obras são feitas vêm de uma única região e são observacionais, como a própria autora reconhece (p. 138), e o experimento com burocratas mede o que eles esperam que aconteça (p. 139).

Na hora de voltar ao Brasil, é bom separar o que o livro demonstra em Gana do que dá para perguntar por aqui. O Brasil não parece um país de servidores simplesmente politizados, porque num dos indicadores do Quality of Government Institute, centro de pesquisa da Suécia que reúne avaliações de especialistas, o país marcou 5,46 numa escala de 1 a 7 quando se pergunta quanto habilidades e mérito determinam a contratação, contra 3,64 na média dos países pesquisados que não integram a OCDE (pp. 11-12 e 65). A Constituição exige concurso público para entrar em cargo ou emprego público, com a ressalva dos cargos em comissão de livre nomeação e exoneração, e reserva as funções de confiança a servidores efetivos, para direção, chefia e assessoramento (art. 37, II e V). Ela cita ainda um estudo de 2011 que encontrou licitações ilegais em 58% dos governos municipais brasileiros (p. 7), dado antigo que serve só como contexto (fonte).

A Lei 14.133/2021, a nova lei de licitações, cria barreiras institucionais que dialogam com a preocupação de Brierley. O agente de contratação, que conduz a licitação, deve ser designado pela autoridade competente entre servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes, e a lei manda que as funções essenciais à contratação sejam exercidas preferencialmente por esse tipo de servidor, com segregação de funções para reduzir o risco de fraude (arts. 7º e 8º). Os municípios de até 20 mil habitantes têm seis anos, contados da publicação da lei em abril de 2021, para se adaptar a esses requisitos (art. 176). Os artigos 7º e 8º protegem a entrada e algumas funções, mas o texto deles não trata do que acontece depois da designação, como quem pode revogá-la, transferir o servidor ou mudar suas atribuições (fonte).

Para não deixar a discussão em preto e branco, o cientista político Guillermo Toral publicou, no mesmo periódico do artigo de Brierley de 2020, um estudo sobre municípios brasileiros que argumenta e testa que nomeações políticas podem, em certas condições, ajudar a entregar serviços e não só atrapalhar (fonte). Nada disso demonstra que o mecanismo que Brierley encontrou em Gana funciona da mesma forma aqui. O que o Brasil oferece são situações que tornam a pergunta dela especialmente relevante, a de quem consegue transferir, tirar de função ou esvaziar o trabalho do servidor que barra um contrato.

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