Imagina o seguinte cenário. O presidente de um país é eleito pelo povo, do jeito que a gente conhece, com campanha, voto direto e tudo mais. Só que, ao contrário do que acontece no Brasil, esse presidente não governa sozinho. Ele divide o poder executivo com um primeiro-ministro, que é escolhido a partir da maioria do Parlamento. O presidente cuida mais da política externa, da defesa, das grandes questões de Estado. Já o primeiro-ministro toca o dia a dia, as políticas públicas, a economia, o orçamento. Esse arranjo tem nome. O cientista político francês Maurice Duverger cunhou o termo nos anos 1970 para descrever o que acontecia na Quinta República Francesa. Chama-se semipresidencialismo.
A ideia é basicamente um meio-termo entre o presidencialismo, onde o presidente concentra tudo nas mãos, e o parlamentarismo, onde quem manda de verdade é o parlamento e o presidente vira quase uma figura decorativa. No semipresidencialismo, os dois existem e os dois têm poder real. Essa divisão muda bastante de país pra país, o que torna o sistema flexível e, ao mesmo tempo, mais difícil de encaixar numa definição única.
A origem
A coisa nasceu antes de ter nome. A República de Weimar, na Alemanha dos anos 1920, já funcionava com um presidente forte que dividia poder com o Parlamento. A Finlândia também adotou algo parecido a partir de 1919. Mas o modelo que virou referência mundial apareceu mesmo na França, em 1958, quando Charles de Gaulle redesenhou o sistema político francês.
O contexto era de crise. A França vinha de uma tradição parlamentarista nas Terceira e Quarta Repúblicas que causava uma instabilidade enorme, com o governo mudando em média a cada seis meses. De Gaulle, que era herói da Segunda Guerra e tinha prestígio enorme, queria um Executivo mais forte. Mas também não fazia sentido voltar a um presidencialismo puro, porque a tradição parlamentar francesa era muito enraizada. A solução foi criar um sistema novo, que juntasse pedaços dos dois. O presidente ganhou poderes de verdade, como política externa e defesa, e ainda podia dissolver o Parlamento em situações extremas. Ao mesmo tempo, um primeiro-ministro ficava responsável pelo governo no sentido mais prático do termo, a política interna, e precisava manter a confiança da maioria parlamentar pra continuar no cargo.
Duverger formalizou isso no livro “Échec au Roi”, de 1978, definindo o semipresidencialismo como um sistema em que o chefe de Estado é eleito pelo povo e tem poderes relevantes conferidos pela constituição, enquanto o governo, composto pelo primeiro-ministro e seu gabinete, responde politicamente perante o parlamento.
Como funciona na prática
Pra simplificar, pense em dois subtipos que os cientistas políticos Matthew Shugart e John Carey identificaram num livro clássico de 1992. No sistema chamado premiê-presidencial, o primeiro-ministro e o gabinete respondem só perante o Parlamento, e o presidente não pode demiti-los diretamente. França e Portugal funcionam assim. No sistema presidencial-parlamentar, o primeiro-ministro e o gabinete devem confiança tanto ao Parlamento quanto ao presidente. Rússia e Ucrânia, em períodos diferentes, funcionaram nesse segundo modelo.
E qual a diferença prática? A literatura acadêmica aponta um consenso de que os regimes premiê-presidenciais têm desempenho superior em termos de qualidade democrática e efetividade governamental. Faz sentido. Quando o presidente também pode demitir o primeiro-ministro, a tendência é gerar conflitos sérios entre os dois. Quando só o Parlamento tem esse poder, a engrenagem roda mais suave.
A coabitação
Tem um fenômeno específico do semipresidencialismo que vale a pena entender, porque é talvez a situação mais delicada do sistema. Chama-se coabitação, e acontece quando o presidente é de um partido e a maioria parlamentar é de outro. Nesse caso, o presidente é obrigado a nomear um primeiro-ministro que não é do seu campo político.
A França já passou por isso três vezes. Entre 1986 e 1988, o presidente socialista François Mitterrand coabitou com o primeiro-ministro de centro-direita Jacques Chirac. Depois, entre 1993 e 1995, Mitterrand conviveu com outro primeiro-ministro conservador, Édouard Balladur. E entre 1997 e 2002, foi a vez de Chirac, já como presidente, coabitar com o socialista Lionel Jospin como primeiro-ministro.
Não é uma convivência fácil. O presidente e o primeiro-ministro divergem em praticamente tudo, mas precisam governar juntos. Cada um tenta puxar a corda pro seu lado dentro dos limites constitucionais. Em 2000, uma reforma reduziu o mandato presidencial francês de sete para cinco anos, alinhando-o com o mandato parlamentar. Isso diminuiu bastante a chance de coabitação, porque as eleições passaram a acontecer quase no mesmo período, e o eleitor tende a votar na mesma direção.
Onde funciona no mundo
Um levantamento do professor Robert Elgie, da Royal Irish Academy, indica que cerca de 53 países podem ser considerados semipresidencialistas atualmente. A lista é bem variada. Na Europa, temos França, Portugal, Romênia, Polônia, Lituânia, Finlândia. Na África, onde a influência portuguesa foi forte, o modelo se espalhou por Cabo Verde, Moçambique, São Tomé e Príncipe, Timor-Leste. A maior parte dos países semipresidencialistas está localizada justamente na África, o que não é por acaso, já que desde que Portugal adotou o modelo em 1976, sete das suas oito ex-colônias seguiram o mesmo caminho.
Mas o funcionamento é muito diferente em cada lugar. Na França e na Romênia, o presidente tem prerrogativa sobre política externa e defesa, e o primeiro-ministro cuida da política interna e econômica. Em Portugal, a divisão não está explicitada na constituição, mas evoluiu com o costume político, e o presidente funciona mais como um árbitro institucional, com poder de veto, de dissolver o Parlamento e de nomear o primeiro-ministro, mas sem se meter tanto na administração do dia a dia.
Na Rússia, o modelo existe na constituição, mas na prática funciona de um jeito bem diferente. O presidente concentra um poder enorme e o primeiro-ministro acaba subordinado. Isso mostra que o desenho constitucional é uma coisa e a realidade política é outra.
O Brasil e o presidencialismo
Pra entender por que esse debate importa pro Brasil, a gente precisa olhar pra como funciona o sistema atual. O Brasil é uma república presidencialista. O presidente é ao mesmo tempo chefe de Estado e chefe de governo. Ele representa o país no exterior, comanda as Forças Armadas, mas também é responsável por montar o ministério, negociar o orçamento, propor leis, tocar as políticas públicas. Tudo concentrado numa pessoa só.
O cientista político Sérgio Abranches descreveu isso em 1988 num artigo que virou referência. Ele chamou o arranjo brasileiro de “presidencialismo de coalizão”. O nome já entrega o problema. Como nenhum presidente consegue maioria sozinho num Congresso com mais de 30 partidos, ele precisa montar alianças distribuindo cargos, ministérios e emendas parlamentares. É uma troca. O presidente dá pedaços do governo em troca de votos no Congresso. Quando essa engrenagem funciona, o governo anda. Quando a base se racha, a coisa emperra e o resultado pode ser uma crise institucional que demora meses pra se resolver, como nos impeachments de Collor em 1992 e de Dilma em 2016.
Brasil e semipresidencialismo
E é justamente aí que entra o debate sobre semipresidencialismo. Em crises políticas, o semipresidencialismo permite uma troca de primeiro-ministro rápida e sem tanto trauma, preservando a estabilidade. O Brasil, por outro lado, acumulou dois processos de impeachment recentes, longos e desgastantes.
Num sistema semipresidencialista, se o primeiro-ministro perde a maioria parlamentar, ele cai por moção de censura e outro assume. Sem meses de crise, sem polarização extrema, sem o país inteiro paralisado por um processo de impeachment. O presidente segue no cargo como chefe de Estado, garantindo a continuidade institucional.
Essa ideia não é nova no Brasil. O projeto original de semipresidencialismo foi apresentado há 30 anos, em 1995, pelo ex-deputado Eduardo Jorge. Depois, a proposta reapareceu em diferentes formatos. Em 2017, o ex-presidente Michel Temer e o ministro do STF Gilmar Mendes formularam um projeto próprio para implementação do semipresidencialismo. Em 2022, a Câmara dos Deputados criou um grupo de trabalho coordenado pelo deputado Samuel Moreira, que aprovou um relatório recomendando a adoção do semipresidencialismo a partir das eleições de 2030, condicionada a um plebiscito prévio.
Figuras como Arthur Lira, os ministros do STF Luís Roberto Barroso, Gilmar Mendes e Dias Toffoli, além do próprio Temer, já se declararam favoráveis ao modelo. O ministro Barroso, aliás, defende a tese desde 2006, quando publicou uma proposta de reforma política sugerindo o semipresidencialismo como forma de atenuar dois problemas crônicos da história brasileira, que são o autoritarismo do Executivo e a instabilidade institucional. Do lado contrário, estão nomes como Lula, Bolsonaro, Gleisi Hoffmann e Ricardo Lewandowski.
A proposta mais recente é a PEC 2/25, apresentada pelo deputado Luiz Carlos Hauly e outros parlamentares, que institui o semipresidencialismo e o voto distrital misto no Brasil. Essa PEC atingiu o número mínimo de 171 assinaturas necessárias e foi protocolada em fevereiro de 2025, ganhando impulso depois que o presidente da Câmara, Hugo Motta, defendeu publicamente o debate.
O plebiscito de 1993
Tem um detalhe importante nessa discussão toda. O Brasil já votou sobre sistema de governo antes. Em 21 de abril de 1993, houve um plebiscito para decidir a forma de governo, república ou monarquia, e o sistema de governo, presidencialismo ou parlamentarismo. A república venceu com 66,26% dos votos contra 10,25% da monarquia. O presidencialismo venceu com 55,57% contra 24,9% do parlamentarismo.
O semipresidencialismo sequer estava entre as opções naquela época. E é justamente esse o argumento de quem defende a proposta atual, que o semipresidencialismo seria uma alternativa que o povo nunca teve a chance de avaliar. A questão jurídica que fica em aberto é se uma mudança dessas pode ser feita só por emenda constitucional ou se exigiria um novo plebiscito, já que o sistema atual foi ratificado pelo voto popular.
As diferenças concretas
Pra quem quer visualizar melhor, vale listar o que mudaria na prática se o Brasil adotasse o semipresidencialismo nos moldes propostos. Hoje, o presidente nomeia ministros sem precisar de aprovação do Congresso. Num sistema semipresidencialista, o primeiro-ministro, que seria o chefe de governo, precisaria ter o respaldo da maioria parlamentar pra se manter no cargo. Isso muda completamente a lógica. Em vez de o presidente distribuir cargos pra comprar apoio, a maioria parlamentar teria responsabilidade direta sobre o governo. Se o governo vai mal, o Parlamento pode derrubar o primeiro-ministro e formar outro governo, sem o trauma de um impeachment.
O deputado Enrico Misasi resumiu bem o dilema atual ao dizer que a gente quer que o presidente seja parcial e imparcial ao mesmo tempo, que seja chefe de partido e árbitro do sistema. Num semipresidencialismo, essas funções se separam. O presidente arbitra. O primeiro-ministro governa.
Um problema concreto apontado por analistas é a fragmentação partidária brasileira, uma das maiores do mundo, com o maior partido controlando pouco mais de 10% das cadeiras na Câmara. Isso torna a formação de governos estáveis muito mais complicada, independente do sistema. A Itália, que é parlamentarista, sofre com algo parecido, e os governos duram pouco mais de um ano em média.
Quem defende o semipresidencialismo no Brasil costuma olhar mais para Portugal e França como referências. Quem é contra argumenta que o problema brasileiro não é o sistema em si, mas a cultura política e os fatores estruturais que geram crises, e que trocar o sistema de governo sem enfrentar essas questões de fundo seria como trocar de roupa achando que vai curar uma febre.
O debate segue aberto. A PEC 2/25 precisa passar pela Comissão de Constituição e Justiça, depois por comissão especial e votação em dois turnos no plenário. E provavelmente por um plebiscito. Ou seja, ainda tem um caminho longo pela frente.
Mais detalhes:
Revista Problemas Brasileiros, “Plebiscito de 1993: voto da maioria?”
Câmara dos Deputados, PEC 2/25 sobre o semipresidencialismo
Câmara dos Deputados, proposta sobre semipresidencialismo divide opiniões
Câmara dos Deputados, grupo de trabalho recomenda semipresidencialismo a partir de 2030
Câmara dos Deputados, semipresidencialismo como alternativa ao parlamentarismo rejeitado em 1993
Câmara dos Deputados, infográfico “Entenda o semipresidencialismo”
CNN Brasil, “Entenda como funciona o semipresidencialismo e outras formas de governo”
ISTOÉ, “Veja quais países adotam o semipresidencialismo”
Octavio Amorim Neto, “Para aprofundar o debate sobre o semipresidencialismo”, Blog do IBRE/FGV
Sérgio Abranches, “Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro”, DADOS, 1988
Euronews, “Could a divided or minority government in France pose a risk to EU’s stability?”
Semipresidencialismo, Wikipédia em português
Plebiscito no Brasil em 1993, Wikipédia em português
Senado Notícias, “Há 30 anos, Brasil decidiu nas urnas se teria rei e primeiro-ministro”
