Section 8 e o LIHTC, a versão do “Minha Casa Minha Vida” dos EUA

Nos Estados Unidos da America, são cerca de 5 milhões de americanos com parte do aluguel paga pelo governo federal, e isso vem de um único programa que sozinho consome mais da metade do orçamento do departamento federal de habitação (fonte). Do lado da construção, o outro programa já levantou mais de 3,5 milhões de apartamentos populares.

O programa americano de construção se chama LIHTC, é de 1986, vinte e três anos mais velho que o Minha Casa Minha Vida, e o de aluguel conhecido como Section 8, é de 1974, o que dá trinta e cinco anos de dianteira.

Um deles, o LIHTC, de 1986, faz basicamente a mesma coisa que o Minha Casa Minha Vida, ou seja, coloca dinheiro público na mão de incorporador privado para levantar prédio destinado a família de renda baixa. A semelhança termina no dia da entrega das chaves, porque o prédio americano vira estoque de aluguel com preço controlado por trinta anos e segue pertencendo ao investidor que bancou a obra, enquanto aqui a família fica com a escritura quando termina de pagar o financiamento.

O outro se chama Section 8, de 1974, e esse não tem nada parecido por aqui. Ele não constrói nada. O que ele faz é depositar dinheiro na conta do proprietário todo mês para que uma família de renda baixa continue morando no imóvel alugado onde ela já está.

Basicamente o LIHTC é subsídio à oferta e o Section 8 é subsídio à demanda. Um mexe em quem produz a moradia, o outro em quem paga por ela. E os dois lidam com um problema que virou enorme por lá, porque o número de famílias americanas que gastam demais com aluguel bateu recorde de novo, com quase metade dos domicílios que vivem de aluguel comprometendo mais de um terço da renda com moradia (fonte).

Housing and Community Development Act (Section 8)

Os Estados Unidos entraram no ramo da habitação social em 1937, ainda na Grande Depressão, com uma lei que autorizava o governo a construir e administrar conjuntos habitacionais. Funcionou por quase quatro décadas, com um custo político que foi crescendo, porque os conjuntos concentraram pobreza em áreas específicas e foram se deteriorando. No começo dos anos 70 a confiança nesse modelo tinha acabado, e Nixon suspendeu os novos compromissos federais em 1973.

Com esses problemas que nasceu o Housing and Community Development Act de 1974, que emendou a lei de 1937 e criou o que ficou conhecido como Section 8, por causa do artigo em que foi inserido. O programa nasceu ainda meio dividido. Duas das suas três pernas financiavam construção e reforma de prédios inteiros, com o subsídio grudado no imóvel. A terceira vinha de um experimento federal do começo da década que testava dar o dinheiro para a família em vez de construir. Em 1983 o Congresso matou as duas primeiras e ficou só com o voucher (vale), e em 1998 tudo foi unificado no que hoje se chama Housing Choice Voucher (fonte).

Funciona assim: a família paga 30% da renda ajustada dela para o proprietário, sendo que renda ajustada é a renda bruta menos alguns abatimentos previstos em lei, como despesas médicas e dependentes. A agência pública local cobre o resto até um teto chamado payment standard, que sai de uma tabela de aluguel de referência calculada pelo governo para cada região, o Fair Market Rent. O dinheiro nunca passa pela mão do beneficiário, vai direto do poder público para o dono do imóvel.

São cerca de 2.100 agências locais, cada uma com sua fila e suas regras de prioridade. São 2,3 milhões de domicílios atendidos, algo em torno de 5 milhões de pessoas.

O Section 8 não é um direito subjetivo, ou seja, não funciona como o nosso SUS ou como o Bolsa Família, em que quem preenche o critério passa a receber. Se a família americana se encaixa nos requisitos, ela ganha o direito de entrar numa fila. O Congresso vota um valor fixo todo ano e, quando o dinheiro acaba, acabou. Uma em cada quatro famílias elegíveis recebe alguma assistência federal de aluguel. Quem consegue esperou em média quase dois anos e meio, e nas maiores agências a espera chega a oito anos (fonte).

Quando o Estado coloca dinheiro na mão do comprador de um bem cuja oferta não cresce rápido, parte desse dinheiro vira aumento de preço em vez de virar poder de compra. É o problema clássico do subsídio à demanda, e no caso do aluguel americano ele foi medido. Collinson e Ganong analisaram uma mudança de fórmula de 2005 nos tetos do programa e acharam que cada dólar a mais no teto do condado virou entre 13 e 20 centavos de aumento no aluguel do mesmo endereço, com a mesma família morando lá e sem melhora perceptível na qualidade do imóvel. A mesma dupla mostrou que ajustar o teto por CEP, em vez de usar uma média metropolitana, produzia efeito bem diferente, levando as famílias para bairros melhores em vez de só encarecer o mesmo aluguel. O trabalho saiu depois no American Economic Journal (fonte).

Outro detalhe interessante no desenho do programa: como a família paga sempre 30% da renda, cada dólar a mais que ela ganha reduz o subsídio em trinta centavos. Imagina uma família que ganha 2 mil dólares por mês e paga 600 de aluguel como parte dela. Se passar a ganhar 2.100, a conta é refeita e ela passa a pagar 630. Dos cem dólares que entraram a mais, trinta saíram na mesma hora, antes de qualquer imposto.

Isso é o que se chama de alíquota marginal implícita, e ela se soma às alíquotas de outros benefícios que a mesma família recebe. Jacob e Ludwig testaram esse efeito com um sorteio de fila de espera em Chicago, o que dá um desenho experimental limpo, e encontraram queda de 4 pontos percentuais na participação na força de trabalho e queda de cerca de 10% na renda trimestral (fonte).

A evidência mais citada sobre impacto social vem do Moving to Opportunity, um experimento do próprio HUD que começou em 1994 e sorteou 4.600 famílias moradoras de conjuntos de pobreza altíssima em três grupos. Um grupo recebeu o vale comum, sem restrição de onde morar. Outro recebeu um vale especial que no primeiro ano só valia em bairros com menos de 10% de moradores abaixo da linha de pobreza, junto com acompanhamento de uma organização local para ajudar na mudança. O terceiro não recebeu vale nenhum.

Chetty, Hendren e Katz acompanharam essas crianças por décadas usando dados de declaração de imposto. As que se mudaram antes dos 13 anos com o vale restrito tiveram mais chance de entrar na faculdade e renda adulta bem maior, e quem se mudou já adolescente teve efeito levemente negativo, provavelmente pela ruptura de vínculos na hora errada (fonte).

O ganho apareceu no grupo que tinha obrigação de ir para um bairro melhor e ajuda profissional para conseguir isso. Quem recebeu o vale comum e escolheu sozinho ficou pelo caminho. O que produz o resultado é o tempo de infância vivido num lugar bom, e o vale sozinho não garante esse lugar. O mesmo estudo também não achou ganho de renda para os adultos, então esse é um efeito que aparece na geração seguinte.

Um experimento mais recente em Seattle mediu o tamanho do que falta entre ter o vale e usá-lo bem. No grupo de controle, apenas 15% das famílias se mudavam para bairros de alta mobilidade social. Com informação, apoio financeiro de curto prazo e principalmente um acompanhante que ajudava na busca do imóvel, esse número foi para 53% (fonte). O que travava as famílias era a dificuldade prática da procura, e elas se mudavam quando alguém ajudava a resolver essa parte.

E tem a barreira mais concreta de todas. O Urban Institute fez um estudo de campo em cinco regiões metropolitanas ligando para proprietários que anunciavam imóveis dentro do limite de preço do programa. A recusa direta em aceitar o vale foi de 78% em Fort Worth, 76% em Los Angeles e 67% na Filadélfia. Onde existe lei local proibindo discriminação por origem da renda, o número cai bastante, ficando em 31% em Newark e 15% em Washington. A recusa é sistematicamente maior justamente nos bairros de baixa pobreza, que são aqueles onde a mudança faria diferença para as crianças (fonte).

A família esperou dois anos e meio na fila, tem o dinheiro público reservado no nome dela, e ainda pode não conseguir usar porque um particular do outro lado do balcão disse não.

Low-Income Housing Tax Credit (LIHTC)

Doze anos depois, na reforma tributária do governo Reagan, nasceu o instrumento que virou a espinha dorsal da produção de moradia popular americana, o Low-Income Housing Tax Credit. A lógica política daquele momento era reduzir despesa direta do governo federal com habitação, então em vez de o Tesouro pagar a obra, ele abre mão de imposto. Isso é o que se chama de gasto tributário, que é quando o governo gasta deixando de arrecadar em vez de emitindo cheque.

O governo federal distribui aos estados uma cota anual de créditos tributários. As agências estaduais de habitação repassam esses créditos, por concorrência, a incorporadores privados que se comprometem a reservar parte das unidades para inquilinos de renda baixa, com aluguel limitado por trinta anos. Só que o incorporador precisa do dinheiro agora e o crédito só é resgatável ao longo de dez anos, então ele vende esse fluxo de créditos para investidores, quase sempre bancos, e usa o dinheiro da venda como capital da obra. Quem abate imposto no fim das contas é o banco investidor.

Desde 1986 o programa já gerou mais de 3,5 milhões de unidades, com média de 115 mil por ano entre 2000 e 2016 e produção em queda desde então (fonte). O HUD calcula que a cota anual distribuída aos estados equivale hoje a cerca de 12 bilhões de dólares que o governo deixa de arrecadar (fonte).

Uma coisa que eu achei muito curiosa é que ninguém no governo federal foi encarregado de fiscalizar quanto isso custa. Quem levantou a conta foi o Government Accountability Office, o tribunal de contas americano, analisando 1.849 projetos concluídos entre 2011 e 2015. O custo mediano por unidade em obra nova ia de cerca de 126 mil dólares no Texas a 326 mil na Califórnia. Dentro de um mesmo estado a variação era ainda maior, porque na Califórnia a diferença entre o projeto mais barato e o mais caro ia de 104 mil a 606 mil dólares por apartamento, uma distância maior que o custo mediano inteiro do Texas. O relatório registra que nenhuma agência federal monitora esses custos e que a Receita americana não exige certificação detalhada de custo do construtor, o que é um problema num programa com histórico de fraude (fonte).

A crítica econômica mais séria ao modelo é o efeito de deslocamento, que é a versão do lado da oferta do mesmo problema que aparece no vale. Se o mercado já ia construir alguma coisa naquele terreno, o apartamento subsidiado pode estar só ocupando o lugar de um apartamento que existiria de qualquer jeito. Eriksen e Rosenthal estimaram que, num raio de dez milhas ao redor dos empreendimentos, praticamente toda a produção do programa é compensada por queda na construção de unidades de aluguel não subsidiadas, embora os próprios autores registrem que o intervalo de confiança admite leituras bem menos dramáticas e que o resultado muda conforme a escala geográfica analisada (fonte). A literatura não fechou essa questão, e o número exato segue em disputa.

O impacto social, por outro lado, é mais favorável do que eu esperava. Diamond e McQuade mediram o efeito de um empreendimento do programa sobre a vizinhança usando a variação de preço dos imóveis ao redor. Em bairros de renda baixa o empreendimento revitalizou a área, com alta de 6,5% no preço das casas do entorno, queda na criminalidade e chegada de uma população mais diversa em renda e em raça. Em bairros de renda alta o efeito se inverteu, com queda de 2,5% nos preços (fonte). Construir moradia popular em área pobre melhora o lugar, o que contraria bastante intuição corrente.

Repara que esses dois achados convivem sem se contradizer. O programa pode melhorar bastante o bairro onde ele chega e ao mesmo tempo não estar aumentando muito o número total de moradias no país, porque uma coisa é efeito local e a outra é efeito agregado.

Onde o programa erra o alvo é em quem consegue morar nos prédios que ele constrói. O aluguel permitido não é calculado sobre a renda de quem vai morar ali. Ele é calculado sobre a renda típica da região, e pode chegar a 30% da renda de uma família que ganha 60% dessa referência regional. Quem está bem abaixo desse patamar paga o mesmo aluguel de quem está no topo da faixa.

Na prática isso significa o seguinte. Em 2024 a família americana mais pobre entre as que alugam tinha renda de cerca de 12.300 dólares por ano, o que permitiria pagar 308 dólares de aluguel por mês sem se apertar, enquanto o aluguel mediano do país estava em 1.487. Só cerca de 3% das unidades construídas pelo programa têm aluguel acessível para famílias nessa faixa que não recebam nenhuma outra ajuda (fonte).

O prédio é construído com dinheiro público para atender gente pobre e o morador mais pobre só entra se chegar com um vale do Section 8 no bolso. A Cityscape, revista acadêmica do próprio HUD, trata isso como um problema de coordenação ainda mal estudado, apontando que os dois programas usam critérios diferentes, com o vale obrigado por lei a destinar 75% das novas concessões a famílias de renda extremamente baixa e o crédito tributário mirando uma faixa acima disso (fonte).

2026

A discussão orçamentária deste ano foi dura. A proposta do governo para 2026 pedia corte de 44% no HUD e queria juntar cinco programas de assistência ao aluguel num block grant (repasse em bloco para os estados, sem as regras federais detalhadas), com teto de dois anos de benefício. O Congresso não comprou a ideia, e o orçamento final subiu para 77,3 bilhões de dólares, com cerca de 35 bilhões destinados a renovar os contratos das famílias que já estão dentro (fonte). Dividindo esse valor pelas 2,3 milhões de famílias atendidas, conta que fizemos aqui e que o governo não publica nesse formato, dá algo perto de 1.250 dólares por família por mês.

Em 2 de março de 2026 o HUD publicou uma proposta de regra permitindo que as agências locais e os proprietários de imóveis subsidiados imponham exigência de trabalho de até 40 horas semanais e prazo de validade de no mínimo dois anos para o benefício, com idosos e pessoas com deficiência de fora. Cada agência decide se adota (fonte). A estimativa do Center on Budget and Policy Priorities é que uma política de prazo aplicada de forma ampla colocaria mais de 3 milhões de pessoas em risco de despejo, metade delas crianças (fonte).

Toda essa briga acontece em cima do vale e quase nunca em cima do programa de 1986, apesar de os dois custarem dinheiro público e de o segundo ter apanhado feio do tribunal de contas. O motivo é que um é despesa que reaparece na planilha todo ano, para cada família, e precisa ser aprovada de novo, enquanto o outro é imposto que deixa de ser cobrado e quase nunca vira linha de corte. O mesmo dinheiro, dependendo do caminho que percorre dentro do Estado, fica mais ou menos exposto ao humor político do momento.

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