Democracia direta: o sistema político da Suíça

Bom pessoal, passadas as eleições turbulentas no Brasil, com todo esse terrorismo eleitoreiro de ambos os lados, aproveito pra trazer um pouco do modelo que acho mais interessante dentre os modelos de democracia pelo mundo afora, que é o da Suíça.

Entre os países que usam democracia direta, que é quando o povo vota ele mesmo as decisões em vez de deixar tudo nas mãos dos representantes, a Suíça é o que considero o mais democrático de todos. Lá o eleitor decide diretamente sobre leis e sobre mudanças na Constituição várias vezes por ano, e o governo, que se chama Conselho Federal, funciona de um jeito bem diferente do nosso, com sete pessoas de poder igual no lugar de um presidente.

Na Suíça o governo é um grupo de sete pessoas com o mesmo poder, no lugar de um presidente, e o eleitor ainda pode derrubar em votação as leis que o Parlamento aprova, o que se chama democracia direta, quando o povo vota ele mesmo as decisões em vez de deixar tudo nas mãos dos representantes. As duas coisas funcionam juntas, e é isso que eu quero explicar aqui, desde como o país chegou nesse desenho até o que ele muda na vida do eleitor (já escrevemos sobre o tema aqui).

O Conselho Federal (Bundesrat em alemão, Conseil fédéral em francês e Consiglio federale em italiano) é o coração do sistema político suíço. Composto por sete membros, é o órgão executivo máximo da Suíça, ou seja, a parte do Estado que toca o governo no dia a dia e aplica as leis, funcionando como um colegiado onde todos os membros têm a mesma autoridade. Cada um comanda um ministério, que lá se chama departamento. Em vez de concentrar o poder em um presidente ou primeiro-ministro, como ocorre na maioria dos países, o Conselho Federal suíço opera em um formato de liderança coletiva e rotativa, e o guia oficial do governo suíço diz que nenhum outro país tem um governo colegiado desse jeito. A cada ano, um dos sete membros assume a presidência, que em 2026 está com Guy Parmelin, mas isso não lhe confere poderes adicionais significativos, além de presidir as reuniões e representar o governo no exterior. Ele ou ela é, em grande parte, um primus inter pares, ou seja, o primeiro entre iguais (fonte, fonte, p. 50 e 51, fonte).

Essa estrutura busca evitar que as decisões sejam polarizadas por figuras dominantes, e leva o governo a decidir por consenso e cooperação. Os sete costumam discordar entre si, mas depois de tomada a decisão todos a defendem em público, mesmo quem votou contra. Esse modelo colegiado evita a centralização do poder e promove uma governança mais equilibrada e representativa, porque as sete cadeiras são divididas entre os maiores partidos do país. Enquanto em muitas democracias a figura do líder máximo pode polarizar a população, na Suíça essa liderança coletiva parece fomentar uma coesão social mais forte, e mostra como a política pode ser conduzida de maneira mais cooperativa (fonte, p. 51).

Os sete são eleitos pelo Parlamento, e não direto pelo povo, para mandatos de quatro anos, e os suíços já votaram três vezes se o governo deveria ser eleito direto, e nas três povo e cantões disseram não (guia, p. 51). Aqui o arranjo é outro, porque a nossa Constituição manda o Poder Executivo ser exercido pelo presidente da República, auxiliado pelos ministros (já escrevemos sobre outro modelo de Executivo, o semipresidencialismo, aqui) (fonte, p. 50 e 51, fonte).

O Conselho Federal governa sob o olhar do povo, que pode derrubar em votação as leis que o governo prepara e o Parlamento aprova. Essa proximidade entre governo e população reduz a distância entre o Estado e os cidadãos, criando um senso de corresponsabilidade e envolvimento cívico raro em outros sistemas democráticos (fonte, p. 21 e 41).

Os cidadãos suíços têm à sua disposição instrumentos que lhes permitem influenciar diretamente a legislação. Dois mecanismos principais sustentam essa prática, a iniciativa popular (Volksinitiative) e o referendo, que é a votação em que o povo decide se aceita ou derruba uma decisão do Parlamento. Os referendos podem ser convocados de duas maneiras principais, os obrigatórios (obligatorisches Referendum), para mudanças na Constituição ou adesão a organizações de segurança coletiva e a comunidades supranacionais, como a ONU ou a União Europeia, e os facultativos (fakultatives Referendum), que podem ser pedidos por qualquer eleitor que consiga reunir o número necessário de assinaturas dentro de um prazo. As iniciativas populares permitem que os cidadãos proponham mudanças na Constituição, que vão a votação nacional se o número necessário de assinaturas for atingido (fonte, p. 22).

Apesar de frequentemente elogiado, esse sistema exige um alto grau de educação e engajamento político, porque a responsabilidade por decisões complexas é dividida entre todos os cidadãos, e a complexidade das questões submetidas a referendo pede que eles estejam bem informados para decidir com base sólida. Para muitos, esse modelo poderia parecer ineficiente ou até arriscado, mas a Suíça mostra que, com uma estrutura bem definida e uma cultura política madura, a democracia direta é viável e pode ser uma das formas mais puras de governo democrático.

Esse desenho tem origem numa disputa de quase dois séculos atrás. Até 1848, segundo Wolf Linder e Sean Mueller, autores do livro Swiss Democracy, a Suíça era uma aliança frouxa de cantões, cada um se considerando um Estado soberano, e dentro dela duas correntes disputavam o rumo. Os radicais, liberais de cantões protestantes e industrializados como Zurique e Genebra, queriam um Estado central mais forte, e os conservadores, católicos de cantões rurais, queriam manter o poder com os cantões e o papel da Igreja. Os cantões católicos fizeram uma aliança separada, o Sonderbund, e em 1847 a disputa virou uma guerra civil que durou menos de um mês e terminou com a vitória dos radicais. No ano seguinte nasceu a primeira Constituição federal, e durante os primeiros 43 anos só os radicais governaram (fonte, p. 14 a 16, fonte, fonte).

Dessa história ficou uma marca. A Suíça segue organizada em três níveis, a Confederação, que é o governo nacional, os 26 cantões, que se parecem com os nossos estados, e as comunas, que equivalem aos nossos municípios. Os cantões têm papel central em áreas como educação e polícia, e as comunas cuidam do que é local. Pela Constituição, tudo que não foi entregue à Confederação fica com os cantões, então qualquer poder novo dela depende de uma mudança na Constituição, e isso só vale se for aprovado em votação (p. 64). Esse é um dos motivos pelos quais os suíços votam de três a quatro vezes por ano (fonte, fonte, p. 12, 13 e 18).

O Parlamento se chama Assembleia Federal (Bundesversammlung) e tem duas casas, num desenho que lembra a nossa Câmara e o nosso Senado. O Conselho Nacional (Nationalrat) tem 200 membros e representa o povo, e o Conselho dos Estados (Ständerat) tem 46 e representa os cantões, com dois por cantão, menos seis cantões menores, os meio-cantões, que elegem um cada. Os dois são eleitos pelo povo, e o Parlamento faz as leis e também elege o governo (fonte, p. 34, fonte).

Os instrumentos do povo vieram depois de 1848. A primeira Constituição criou principalmente uma democracia representativa, em que o povo elege os representantes que decidem por ele, e já previa o referendo obrigatório, que vale para qualquer mudança da própria Constituição, não depende de assinatura e só passa com a maioria dos votos do país e também a maioria dos cantões, o que se chama dupla maioria (Volks- und Ständemehr) (p. 123 e 71). Em 1874 a Constituição foi revista pra dar mais poder à Confederação, e junto veio o referendo facultativo, pedido pelo movimento democrata, que desconfiava de um Parlamento dominado pelos radicais, e visto também como uma compensação pelos poderes que os cantões cediam (fonte, fonte, fonte).

O referendo facultativo funciona do seguinte jeito. Quando o Parlamento aprova uma lei federal, quem for contra tem 100 dias pra juntar 50 mil assinaturas válidas, ou então oito cantões podem pedir a votação. Se um dos dois caminhos der certo, a lei vai a voto e é rejeitada se a maioria dos votos for contra, e nessa votação só conta a maioria do povo, não a dos cantões (p. 120). Se nenhum dos dois der certo, a lei entra em vigor sem votação. Já a iniciativa popular veio em 1891 e exige 100 mil assinaturas válidas em até 18 meses pra proposta seguir para votação em todo o país, onde, como qualquer mudança constitucional, também precisa da dupla maioria. A maioria das iniciativas perde, e só cerca de 11% das votadas até 2025 foram aprovadas (guia, p. 22) (fonte, fonte).

O referendo facultativo mudou a composição do governo. Os democratas viam nele um instrumento progressista (p. 132), mas foi a minoria católica que passou a usá-lo contra os projetos dos radicais, o que Linder e Mueller descrevem como usar o instrumento like a machine gun, ou seja, “como uma metralhadora” (p. 168). A maioria dos radicais no Parlamento perdeu a utilidade, porque as leis que aprovassem podiam ser derrubadas pelo povo, e em 1891 eles ofereceram uma cadeira aos católicos no Conselho Federal (fonte, fonte).

Pelo mesmo motivo, outros grupos foram sendo chamados aos poucos, como o partido dos agricultores, antecessor do atual Partido Popular Suíço (Schweizerische Volkspartei, SVP), de direita, em 1929, e os social-democratas, de esquerda, em 1943 (guia, p. 11). Em 1959 os quatro maiores partidos combinaram dividir as sete cadeiras na proporção da força de cada um, num acordo conhecido como fórmula mágica (Zauberformel), com dois liberais (os antigos radicais), dois democratas-cristãos (herdeiros dos católicos), dois social-democratas e um do SVP (p. 169). O acordo não é lei e já foi ajustado, porque em 2003 o SVP cresceu nas urnas e ganhou a segunda cadeira, no lugar de uma dos democratas-cristãos, hoje chamados de Centro, e desde então a conta é de dois liberais, dois social-democratas, dois do SVP e um do Centro (guia, p. 51) (fonte, fonte).

Com todos dentro do governo, o jogo mudou. Como as leis federais sujeitas ao referendo facultativo podem ser contestadas em votação popular, o governo prefere negociar antes, e cantões, partidos e associações são consultados num procedimento chamado Vernehmlassung antes de o projeto chegar ao Parlamento (p. 172). O resultado é que só cerca de 6% dos projetos sujeitos a referendo acabam contestados (p. 130) (fonte, fonte).

Isso tem uma consequência prática pro eleitor. O Parlamento não derruba o governo, porque não existe moção de censura (votação para derrubá-lo) nem voto de confiança (votação para confirmar que ele segue com apoio) (p. 173), e como os grandes partidos dividem as cadeiras há décadas, a eleição suíça muda pouca coisa na composição do Conselho (p. 197). Isso não quer dizer que o eleitor decida tudo, porque a maior parte das decisões continua com o Parlamento e o governo, tanto que entre 2019 e 2023 o Parlamento aprovou 515 atos e o povo votou 36 propostas (guia, p. 25). Nas questões mais importantes, porém, o povo tem a palavra final, e os autores dizem que não dá pra ter o máximo de influência pela eleição e também pelo voto direto (p. 198) (fonte, fonte).

Existe pesquisa tentando medir o que esse sistema produz, e a própria Suíça serve de laboratório, porque os cantões têm graus diferentes de democracia direta dentro do mesmo país. Frey e Stutzer, num estudo de 2000, encontraram mais bem-estar declarado, ou seja, gente que se diz mais satisfeita com a vida, nos cantões com mais democracia direta e mais autonomia local. Feld e Kirchgässner olharam as contas públicas e viram que, onde questões fiscais, na maioria das vezes gastos, precisam passar por referendo obrigatório, o gasto e a arrecadação são menores e, no nível local, a dívida também. Pra eles, o eleitor passa a controlar o orçamento na hora em que a decisão é tomada, e não só na eleição seguinte. São comparações entre cantões, então mostram uma associação e não provam sozinhas que uma coisa causa a outra (fonte, fonte, fonte).

No plano federal não existe referendo sobre cada gasto, porque as tentativas de criar um fracassaram várias vezes, mas os eleitores votaram a regra geral, o freio da dívida (Schuldenbremse). Eles aprovaram, com 84,7% dos votos, uma regra na Constituição que busca equilibrar gastos e receitas ao longo do ciclo econômico, com exceção para situações extraordinárias, como a pandemia, em que o governo pode gastar a mais, mas depois precisa compensar esse gasto nos anos seguintes (guia, p. 48). Segundo o governo suíço, entre 2003 e 2019 a dívida federal caiu cerca de 27 bilhões de francos, graças a superávits estruturais, que vieram principalmente de despesas menores do que as previstas no orçamento (fonte, fonte, fonte).

O povo que decide, porém, é menor do que parece. Nas votações federais, menores de 18 anos e estrangeiros não votam, e os estrangeiros sozinhos são cerca de um quarto dos residentes, embora alguns cantões e comunas deixem estrangeiros votarem em assuntos locais (p. 138 e 140). Como a participação média fica em torno de 45%, os autores calculam que uma maioria de votos equivale a uns 14% da população (p. 138), e quem tem mais renda e escolaridade vota mais (p. 144) (fonte).

Outro limite vem da própria dupla maioria, que protege os cantões pequenos. Cada cantão conta como um voto, que vai para o lado que venceu lá dentro, e os seis meio-cantões valem meio voto, mas isso tem um custo, porque na conta dos autores um eleitor do cantão de Uri pesa o equivalente a 35 do cantão de Zurique (p. 71 e 103), e várias vezes a maioria do povo já foi derrubada pelos cantões (p. 104). Na votação de 14 de junho de 2026, por exemplo, uma iniciativa do SVP pra impedir que a população residente do país passasse de 10 milhões antes de 2050 perdeu com 54,8% dos votos contra e também sem a maioria dos cantões (fonte, fonte, fonte).

Há limites históricos também. O voto feminino no plano nacional só foi aprovado em 1971, numa votação em que só os homens votaram. Linder e Mueller explicam que, como a Constituição proíbe juntar vários temas na mesma pergunta, o governo não podia oferecer aos eleitores homens nada em troca no mesmo voto e só podia tentar convencê-los (p. 99). A proibição de minaretes (as torres das mesquitas) e a iniciativa “contra a imigração em massa” também foram aprovadas em votação, o que mostra o risco de decidir sobre minorias que não votam, algo que os autores reconhecem (p. 157 e 158) (fonte, fonte).

Olhando pro nosso lado, no Brasil também existem plebiscito (consulta antes de a lei existir), referendo (consulta depois) e iniciativa popular, no artigo 14 da Constituição, e a Suíça foi a principal referência dos constituintes de 1988 nessa área, segundo o pesquisador Rolf Rauschenbach (p. 171). Os rascunhos previam iniciativa e referendo até sobre emendas constitucionais, mas os conservadores derrubaram isso no plenário (p. 200). Na Suíça a Constituição já diz quando haverá votação e quem pode pedi-la (Linder e Mueller, p. 126), e aqui é o Congresso que decide se haverá plebiscito ou referendo nacional, enquanto a iniciativa popular serve só pra apresentar projeto de lei à Câmara (Rauschenbach, p. 180). Por isso o sistema, segundo ele, é na prática puramente representativo (p. 176), e desde 1988 foram feitos, em âmbito nacional, só um plebiscito, em 1993, e um referendo, em 2005 (p. 180) (fonte, fonte, fonte).

A diferença aparece também no gasto público. A regra que limita o crescimento da despesa brasileira, o arcabouço fiscal, foi decidida pelo Congresso em 2023, sem consulta ao eleitor, e o eleitor não tem como forçar uma votação sobre isso. O FMI (Fundo Monetário Internacional) estima a dívida bruta do governo em cerca de 40% do PIB na Suíça e em 93,3% no Brasil, em 2025. Isso não prova que votar o gasto explique a diferença, porque a Suíça é um país menor e mais rico, com outras instituições, mas mostra o que o eleitor suíço pode fazer e o brasileiro não (fonte, fonte, fonte).

Um exemplo atual são as emendas parlamentares, verbas do Orçamento que deputados e senadores indicam pra obras e projetos nos seus estados e municípios. O Orçamento de 2026 reservou cerca de R$ 61 bilhões para elas. O eleitor escolhe o parlamentar nas urnas, mas os congressistas indicam a destinação de parte desse dinheiro e o Executivo faz a execução, e o controle de transparência virou disputa no Supremo Tribunal Federal (fonte, fonte, fonte, fonte).

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