Muito se fala sobre a Zona Franca de Manaus, especialmente em épocas eleitorais quando políticos do Amazonas acenam com a bandeira da renovação dos incentivos e adversários questionam o custo bilionário ao erário. Mas poucos entendem de fato o que representa este modelo — um dos experimentos mais ambiciosos e controversos de desenvolvimento regional que o Brasil já concebeu. Não é apenas uma política de incentivos fiscais. É uma tentativa ousada de integrar a Amazônia ao país, de ocupar um território que parecia condenado ao isolamento após o colapso da economia da borracha.

Do Porto Livre ao Projeto Militar

Em 1951, o deputado federal Francisco Pereira da Silva — conhecido como “Pereirinha” — propôs o Porto Franco de Manaus, aprovado como lei em 1957 pelo presidente Juscelino Kubitschek. A ideia era muito simples, criar um porto livre para armazenamento e comércio de mercadorias estrangeiras. Mas aquilo ficou adormecido, sem regulamentação adequada, sem força para mudar a realidade de uma Manaus mergulhada no marasmo econômico.

Tudo mudou em 28 de fevereiro de 1967. O presidente Castello Branco assinou o Decreto-Lei nº 288, que reformulou completamente o modelo e criou a Superintendência da Zona Franca de Manaus — a Suframa. E aqui entra um nome fundamental: Roberto Campos, ministro do Planejamento do governo militar. Campos, economista formado nos Estados Unidos, defensor da economia mista e da abertura ao capital estrangeiro, viu na ZFM uma oportunidade estratégica. Segundo relatos, ele tinha em mente criar uma concorrente ocidental das gigantescas zonas francas asiáticas. Curiosamente, Campos havia pensado inicialmente em instalar uma zona franca na Guanabara, mas Castello Branco, preocupado com a soberania da Amazônia, escolheu Manaus.

Os argumentos da época eram claros e diretos, integrar a Amazônia ao restante do país, promover a ocupação territorial, gerar empregos em uma região isolada e criar um polo industrial que reduzisse as brutais desigualdades regionais brasileiras. Em 1960, o Brasil era, segundo economistas, o país com maior desequilíbrio regional do mundo — 72 de cada 100 novos empregos industriais se concentravam no eixo Rio-São Paulo. A ZFM era vista como instrumento de desconcentração industrial, parte de um projeto maior que incluía a SUDENE no Nordeste.

O modelo concebido oferecia isenção de Imposto de Importação, IPI, PIS/Cofins e ICMS (este último dado pelos estados). A lógica era muito simples, compensar os enormes custos logísticos de produzir no meio da floresta amazônica, a milhares de quilômetros dos centros consumidores. O Distrito Industrial foi inaugurado em 1968, oferecendo lotes urbanizados a preços simbólicos para empresas que aprovassem projetos na Suframa.

De 1967 a 1975, predominou a indústria de montagem. Aprovaram-se 138 projetos industriais, gerando 26,4 mil empregos diretos. De 1975 a 1991, entrou em cena o índice de nacionalização — as contrapartidas fiscais passaram a exigir nacionalização de insumos, trazendo maior valor agregado ao Polo Industrial. Em 1990, o PIM já empregava 77 mil trabalhadores diretos. A partir de 1991, o Processo Produtivo Básico tornou-se a principal contrapartida, exigindo etapas industriais mínimas para qualificar os produtos aos incentivos.

As Vozes Contrárias e o Debate Econômico

Desde a década de 1970, a ZFM enfrenta críticas consistentes. Os argumentos dos críticos sempre giraram em torno de alguns pontos centrais: o modelo criaria dificuldades competitivas para outros estados, geraria dependência crônica de subsídios, não induziria real desenvolvimento tecnológico e representaria alto custo fiscal sem retorno proporcional.

O próprio Roberto Campos, anos depois, arrependeu-se do gigantismo estatal que se seguiu aos governos militares. Nos últimos 20 anos de sua vida, tornou-se um crítico feroz da intervenção estatal excessiva. Embora não tenha atacado diretamente a ZFM, sua trajetória intelectual mostra uma evolução do desenvolvimentismo para um liberalismo mais radical.

Nos últimos anos, o Banco Mundial trouxe as críticas mais contundentes. Em 2023, no relatório “Equilíbrio Delicado para a Amazônia Legal Brasileira”, a instituição argumentou que os incentivos fiscais à ZFM — equivalentes a 0,4% do PIB brasileiro, cerca de R$ 24 a 26 bilhões anuais segundo a Receita Federal — não estimularam o crescimento da produtividade e deveriam ser reavaliados. Marek Hanusch, economista líder do Banco Mundial, foi direto: reduzir os custos logísticos do Amazonas em 12,5% aumentaria o PIB estadual em 38%, mais que o valor anual dos incentivos fiscais.

Em 2019, a Fundação Getúlio Vargas produziu um dos estudos mais completos sobre a ZFM, coordenado pelo economista Márcio Holland. A pesquisa, que reuniu professores da FGV e USP sem vínculos prévios com a região — justamente para garantir imparcialidade —, chegou a conclusões surpreendentes.

Holland mostrou que a Zona Franca permitiu forte expansão da renda per capita e industrialização acelerada. Em 1970, a renda per capita de São Paulo era 7 vezes maior que a do Amazonas. Em 2010, essa diferença caiu para apenas 1,8 vezes. A população de Manaus saltou de 175 mil habitantes em 1960 para mais de 2 milhões em 2022. Além disso, o estudo demonstrou que a ZFM funcionou como inibidor do desmatamento — concentrar atividade econômica em área reduzida preservou 97-98% da mata nativa do Amazonas.

Holland também questionou os números da Receita Federal. Em estudo recente de 2025, ele calculou que o custo real da renúncia fiscal diretamente ligada ao PIM gira em torno de R$ 7,5 bilhões anuais — não os R$ 55,2 bilhões oficiais. E destacou as contrapartidas relevantes, só em 2023, as empresas do PIM investiram R$ 2 bilhões no Fundo de Turismo, R$ 0,6 bilhão em micro e pequenas empresas, R$ 2,5 bilhões em pesquisa e desenvolvimento e R$ 0,8 bilhão para financiar integralmente a Universidade Estadual do Amazonas — total de R$ 6 bilhões em contrapartidas.

Em 2022, o PIM faturou R$ 174,1 bilhões — novo recorde. Em 2023, o faturamento foi de R$ 172,6 bilhões, com 112 mil empregos diretos (a melhor performance desde 2014) e estimativa de 500 mil empregos indiretos. Em 2024, até outubro, o faturamento já alcançava R$ 170 bilhões, com crescimento de 14,19% em relação ao ano anterior, e 125 mil empregos diretos — o superintendente da Suframa prevê faturamento superior a R$ 200 bilhões ao final do ano.

Os principais setores são bens de informática (24,43% do faturamento), eletroeletrônicos, motocicletas e químico. Entre os produtos estão 14,7 milhões de celulares, 1,35 milhão de motocicletas, 10,1 milhões de televisores e 3 milhões de monitores produzidos anualmente.

A participação do Amazonas no PIB nacional saiu de praticamente zero em 1967 para níveis significativos hoje. A indústria representa 34,8% da economia amazonense — o dobro da média nacional de 12%. Manaus tornou-se o quinto município mais rico do Brasil.

Os Críticos Contemporâneos: Lisboa, Mendes e Gala

Entre os críticos mais contundentes dos últimos anos está Marcos Lisboa, economista liberal, ex-secretário de Política Econômica no primeiro governo Lula e atual presidente do Insper. Lisboa não economiza nas palavras, afirmando categoricamente que a Zona Franca de Manaus é o tipo de distorção da economia que torna o Brasil um lugar mais pobre. Sua crítica vai além dos números — trata-se de um questionamento estrutural sobre como o país funciona.

Em 2019, após decisão do STF que ampliou benefícios fiscais à ZFM, Lisboa foi direto ao ponto, o problema não está apenas na decisão judicial, mas na própria origem da legislação. A Zona Franca não deveria existir, ou já deveria ter sido extinta, ou deveríamos estar discutindo um modelo para substituí-la. Mas ao contrário disso, ampliamos seu impacto. Para ele, trata-se de sintoma de uma doença maior, a institucionalização da caça à renda — conceito que desenvolveu com a economista Zeina Latif em artigo de 2013.

A expressão “caça à renda” (rent seeking) descreve o processo pelo qual interesses privados específicos se utilizam de mecanismos geralmente obscuros para obter favores especiais de entes públicos. E um dos expedientes mais comuns dessa prática é a duração indefinida de projetos lançados originalmente com prazo para acabar. A Zona Franca é exemplo perfeito, criada para durar 30 anos, foi prorrogada e agora vai até 2073 — meio século de subsídios que deveriam ser temporários.

Lisboa cunhou também a expressão “república da meia entrada” para facilitar a compreensão dessa dinâmica, benefícios a categorias específicas bancados por recursos coletivos, criando uma teia de proteções a grupos que impedem reformas estruturais. Como ele próprio afirma em entrevistas, toda vez que se tenta arrumar o sistema, aparecem associações de empresas, bens de capital, Zona Franca de Manaus, interesses setoriais e regionais dizendo “mexe com todo mundo, mas comigo não”. E a sociedade não consegue avançar em coisas básicas que outros países já resolveram há muito tempo, ficando condenada a ser país de baixo crescimento.

Marcos Mendes, economista especializado em finanças públicas, pesquisador do Insper e ex-consultor do Senado, compartilha diagnóstico similar. Em 2019, alertou que a decisão do STF sobre creditamento do IPI transformaria a Zona Franca de polo industrial em polo de produção de crédito tributário. Para Mendes, essa distorção poderia fazer a região concentrar produtores de insumos de menor valor agregado, indo na direção contrária à ideia original do modelo.

Em outubro de 2022, Lisboa e Mendes publicaram juntos no Brazil Journal lista com 42 medidas aprovadas nos dois anos anteriores que criaram ou aumentaram incentivos, subsídios e benesses para diversos setores — distribuição ecumênica que agradou tanto à esquerda quanto à direita, irmãs gêmeas na prática populista de se eleger fazendo bondades com o chapéu do contribuinte. A ZFM aparece nessa análise como parte de uma “grande Zona Franca do Brasil”, onde grupos de interesse de empresários a carreiras de Estado, passando por lobbies regionais, setoriais, sindicatos e igrejas, cavam benefícios que impedem o país de crescer de forma sustentável.

Paulo Gala, economista especializado em desenvolvimento econômico, oferece uma crítica diferente mas igualmente contundente. Em seus textos, Gala compara a ZFM com as zonas especiais asiáticas, especialmente Shenzhen. Enquanto Manaus focou no mercado interno, sem metas de exportação e baseada em montagem de produtos importados, Shenzhen voltou-se obsessivamente para exportações e desenvolvimento tecnológico próprio. O resultado foi impressionante, Shenzhen aumentou seu tamanho econômico em 10.000% em 40 anos, ultrapassando Hong Kong. Gala argumenta que a ZFM criou um enclave industrial desconectado da estrutura produtiva nacional, com baixo valor agregado e dependência crônica de incentivos fiscais.

Enquanto a Embraer se tornou campeã global através de foco estratégico, pesquisa e desenvolvimento próprios e integração com cadeias globais, a ZFM permaneceu voltada para dentro, montando produtos com tecnologia externa.

Olhando para os 57 anos da Zona Franca, o que se vê é um modelo que, simultaneamente, cumpriu parte de sua missão e permaneceu aquém de seu potencial transformador. Sim, a ZFM gerou empregos, industrializou Manaus, reduziu desigualdades regionais e contribuiu para preservação ambiental. Os números da FGV são robustos nisso.

Mas as críticas também procedem. A dependência fiscal é real — retirar os incentivos seria catastrófico para o Amazonas. A concentração em setores de montagem, sem real desenvolvimento tecnológico local, limitou o impacto transformador. A comparação com zonas especiais asiáticas mostra que poderia ter sido muito mais.

A Zona Franca de Manaus é, ao mesmo tempo, sucesso e frustração. Provou que políticas regionais podem funcionar, mas também mostrou os limites de um modelo baseado apenas em renúncia fiscal. O desafio agora é transformar este polo industrial do século XX em plataforma de desenvolvimento sustentável e tecnológico do século XXI. Caso contrário, o alerta de Gala se confirmará: estaremos criando uma economia limitada e desconectada das dinâmicas globais, condenada à irrelevância.